Eine bessere Schulden­brem­se ist möglich

Möchte man die Schuldenbremse selbst nicht reformieren, braucht aber mehr Verschuldungsspielraum, hat man zuletzt versucht mittels Sondervermögen an der Schuldenbremse vorbeizukommen. 

Dieser Weg ist seit dem Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 15. November 2023 so nicht mehr möglich. Bis dahin war die Bundesregierung davon ausgegangen, dass sie im Rahmen einer Notlage Schulden aufnehmen, in einem Sondervermögen wie dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF) „zurücklegen“, und dann diese Gelder ohne Anrechnung auf die Schuldenstatistik in zukünftigen Jahren nutzen kann. Diese Praxis hat das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig erklärt. 

Weiterhin von der Schuldenbremse ausgenommen sind selbstständige Sondervermögen, die selbst Kredite aufnehmen dürfen, wenn sie vor der Schuldenbremse geschaffen wurden. 

Ebenfalls ist es weiterhin möglich, ein Sondervermögen mit Zweidrittelmehrheit ins Grundgesetz zu schreiben und dieses explizit von der Schuldenbremse auszunehmen. Diesen Weg hat man beispielsweise beim 100-Milliarden-Sondervermögen für die Bundeswehr gewählt. 

Neben den zusätzlichen rechtlichen Problemen seit dem Urteil, ist eine grundlegende Kritik an der Nutzung von Sondervermögen oder Schattenhaushalten, dass sie leicht zu Intransparenz führen und so der Demokratie schaden können. 

Eines der häufigsten Argumente für die Schulden­bremse ist die These, dass von einer Generation hinter­lassene Staats­schulden nicht gerecht seien für die nächste. Das kann zutreffen, ins­be­son­dere wenn die Schulden mit hohen Zins­kosten verbunden sind und das geliehene Geld in kurzfristigen Konsum fließt.

Die These übersieht aber, dass unter­lassene Investitionen – zum Beispiel in Bildung oder Klimaschutz – auch eine Bürde für die nächste Generation dar­stellen. Ob zusätz­liche Schulden oder fehlende Schu­len das größere Problem sind, lässt sich nicht pauschal beantworten.

Staatsschulden werden auch des­halb kritisch gesehen, weil man Sorge hat, dass die Zins­kosten Spielräume für andere Ausgaben beschneiden. Ende der 1990er Jahre flossen zum Beispiel 17 % des Bundes­haushalts in Zins­zahlungen. Bereits Anfang der 2000er Jahre – noch vor der Einführung der Schul­den­bremse – fielen die Zinsaus­­gaben. Heute sind sie im niedrigen einstelligen Bereich, zuletzt zwischen 1 und 4 %.

In den letzten Jahren war die Neuver­schuldung aber kein Kostenfaktor, im Gegenteil: Die Bundesregierung hat mit der Aufnahme neuer Schulden Geld verdient. Investoren haben den Staat dafür bezahlt, sich zu verschul­den. Sich nicht zu verschulden, war vergleichbar damit, das Erbe der nachfolgenden Gene­rationen nicht zu investieren – obwohl man sowohl vom Finanz­markt dafür bezahlt wor­den wäre als auch sinnvolle Inves­titionen damit hätte tätigen können.

Stand 2023 entsprechen die Zinsen auf Neuschulden ungefähr der er­warteten Inflation. Der Bund verdient nicht mehr an der Aufnahme neuer Schulden, muss gleichzeitig aber nur so viel zahlen, wie die Inflation an Steuer­mehreinnahmen bringt. Sie sind jetzt also kosten­neutral. Die Schuldenbremse berück­sichtigt sich verändernde Finanzierungs­kosten nicht. Sie geht generell davon aus, dass Schulden den Staat etwas kosten. Das stimmt nicht immer.

Die meisten Schulden nimmt der deutsche Staat auf, indem er Staats­anleihen ausgibt. Um einzuschätzen, ob eine Staats­anleihe den Staat kos­tet oder ob er damit Gewinn macht, bedarf es viererlei Information.

Erstens: der Zinssatz der Anleihe. Den zahlt der Staat jedes Jahr an den In­vestor, der die Anleihe hält. Zwei­tens: die erwartete Inflation. Liegt der Zins unter der Inflation, verliert der Investor Geld, der Staat macht einen Gewinn. Drittens: die Laufzeit der Staatsanleihe, also wann der Staat dem Investor die Anleihe spätestens wieder abkauft.

Viertens: der Ausgabepreis der Anleihe. Denn eine Staatsanleihe, die einem Kredit von 100 Euro ent­spricht, wird nicht unbedingt zu 100 Euro verkauft. Gibt es gerade wenig Nachfrage, wird sie zum Beispiel zu 90 Euro verkauft. Der Staat bekommt dann nur 90 Euro vom Investor, muss ihm aber 100 Euro zurückzahlen, wenn die Anleihe fällig wird. Gibt es viel Nachfrage, kann der Staat eine Anleihe mit Wert 100 Euro für 120 Euro verkaufen. Selbst wenn der Zinssatz dann hoch ist, macht der Staat eventuell einen Gewinn.

Auf Basis dieser vier Faktoren – Zins, erwarteter Inflation, Laufzeit und Aus­gabe­preis – lässt sich der Ge­gen­­warts­wert der Staatsanleihe be­rechnen. Liegt der Wert unter 100, verdient der Staat an der Anleihe. Liegt er über 100, verdient der In­vestor. Mehr dazu hier .

Die Schuldenbremse wird manchmal als Inflationsbremse bezeichnet, die ver­hindert, dass der Staat die Wirt­schaft übermäßig befeuert. Prinzi­piell ist das richtig. Die Schul­denbremse ist so ausgestaltet, dass sie die zulässige Neuver­schuldung auf Basis der wirt­schaft­li­chen Auslastung schätzen soll (siehe Kapitel 2).

Es gibt jedoch Probleme: Erstens ist für die Wirtschaft nicht relevant, ob die Schuldenbremse eingehalten wird, sondern wie stark der Staat sich tat­säch­lich neu­ver­schuldet. Findet die Regierung einen schlauen Weg und verschuldet sich umfang­reich, trotz Einhaltung der Schul­denbremse, wird die Inflation nicht gebremst. Wege an der Schul­denbremse vorbei sind in diesem Kapitel beschrieben.

Zudem bremst die Schuldenbremse in ihrer heutigen Ausgestaltung die Wirt­schaft ziemlich willkürlich ab und steht der Mobilisierung aller vor­handenen Arbeitsmarktpotenziale im Weg. Das wirkt mittelfristig eher inflationstreibend: Gibt es strukturell weniger Arbeitskräfte, weil lange weniger ausgebildet wurde oder zu wenig Kitaplätze geschaffen wurden, haben in einem Aufschwung die exis­tie­ren­den Arbeitskräfte eine größere Verhandlungsmacht in Gehalts­verhand­lungen. Die Löhne steigen und damit die Preise. Es kommt zur Inflation.

Ähnliche Effekte können durch aus­blei­bende Investitionen verursacht werden: Wird jahrelang nicht genü­gend in Infrastruktur investiert, kann diese in einer wirtschaftlichen Stär­kephase schnell zu einem Flaschen­hals werden, der die Preise in die Höhe treibt.

Bei Einführung der Schulden­bremse wurde argumentiert, dass sie einen zentralen Fehler von Demokratien korrigiert: den ungebremsten Drang der Politik zum Geld ausgeben. Nicht zuletzt, um wiedergewählt zu werden.

Schon der Befund ist umstritten: Von der Einführung der Schulden­bremse 2009 bis Ende 2019 – dem bis dato letzten Jahr ohne Notlage oder kreativer Buchhaltung – reizte die Bundes­regierung ihren Schulden­spielraum nie aus.

Ob die Schulden­bremse effektiv bremst, sei dahingestellt: Als die Bundes­re­gie­rung zusätzliches Geld dringend brauchte, hielt die Schulden­bremse sie nicht auf. Mit viel Kreativität fand man die nötigen Summen.

Offen bleibt, ob die Einhaltung eines bestimmten Verschuldungs­rahmens mit disziplinierter Haushaltspolitik gleich­zu­setzen ist. Ein Unternehmen, das notwendige und wichtige Inves­titionen nicht tätigt, wird tenden­ziell als untätig und denkfaul eingestuft – nicht als dis­zi­pli­niert und strategisch.

Die Befürworter der Schulden­bremse argumentieren, dass sie die Handlungs­fähigkeit demokratisch gewählter Re­gie­rungen in der Zukunft schützt, indem sie der Politik heute eine Verschul­dungs­grenze setzt.

Das schafft sie aber nur, indem sie das Königs­recht des Parlaments einschränkt: Das Recht über den Bundes­haushalt zu bestimmen. Das tut sie ohne klaren Sach­grund. Man kann ökono­misch nicht sagen, ob es immer schlechter ist, sich mehr zu verschulden als unter der Schulden­­bremse zulässig.

Zudem verschiebt die Schulden­­bremse Macht vom Parlament hin zur Bundes­­regierung. Denn deren Fachleute be­stimmen die Aus­ge­staltung der Potenzial­­rechnung (siehe Kapitel 2) und damit de facto die maximal zulässige Neu­ver­schul­dung. Insbesondere die Definition des Arbeits­­potenzials erfordert auch poli­tische Entscheidungen, zum Beispiel ob man das Potenzial bereits für erreicht hält, wenn Frauen nur so viel arbeiten wie früher und damit wesent­lich weniger als Männer. Oder ob man es erst für erreicht hält, wenn Frauen und Männer ungefähr gleicher­maßen am Arbeits­markt beteiligt sind.

Diese politischen Entscheidungen werden aktuell aber nicht vom Parlament getroffen, sondern von technischen Expert:innen im Bundeswirtschafts- und Bundesfinanzministerium.

Eine oft erwähnte Reformmöglichkeit bestünde darin, Investitionen wie früher von der Schuldenbremse auszunehmen. Befürworter:innen einer solchen Reform argumen­tieren, dass man damit weiterhin Ausgabendisziplin sicherstellen kön­ne, ohne Investitionen zu beein­trächtigen.

Dieser Vorschlag hat mehrere Haken. Erstens: Viel hängt davon ab, wie man Investitionen definiert. Heute zählen nur Ausgaben für physische Güter, zum Beispiel eine Straße oder Finanz­pro­dukte, als Investition. Die Finanzierung von Erziehungs­personal hingegen nicht. Eine gute allgemein­gültige Definition ist schwierig: Am Ende bestimmt oft der Kontext, ob ausgegebenes Geld künftig Wohlstand generiert – also investiven Charakter hat. Nur anhand der Art der Ausgabe lässt sich das nicht sagen.

Zweitens: Bisher ist die Mechanik der Schuldenbremse so aus­ge­richtet, dass sie eine Über­lastung der Wirt­schaft und damit Inflation ver­meidet: Die zulässige Neu­verschuldung wird danach aus­gerichtet, wie sehr die Wirtschaft unter- bzw. über­aus­gelastet ist. Klammert man Inves­titionen aus, fällt dieser Schutz vor Inflation weg. Wie wirksam er jedoch ist im Vergleich zu anderen Inflations­blockern, ist unter Fach­leuten umstritten. Mit unserem heutigen Wissen würde man einen ef­fektiven Inflations­schutz wahr­scheinlich anders gestalten, siehe Ausführungen zu „Investitionen und Inflation“.

Abgesehen von den technischen Her­aus­forderungen erfordert eine In­vesti­tions­regel eine Grund­­gesetz­­änderung. Diese ist nur mit Zwei­drittel­­mehrheiten in Bundestag und Bundesrat mög­lich.

Zuletzt ist unklar, ob eine Inves­titionsregel der Bundesre­gierung überhaupt zu­sätzlichen Spielraum verschaffen würde und falls ja, wie viel.

Wie in Kapitel 1 beschrieben, ist der Gedanke hinter einer Investitions­regel – auch Goldene Regel genannt – dass Ausgaben, die unseren Wohlstand mehren, mit Schulden finanziert werden dürfen. Denn dann steht am Ende der Verschuldung zusätzliches Ver­mögen gegenüber. Die meisten Investitionen des Bun­des schaffen aber kein zusätzliches Vermögen auf Bundes­ebene, sondern sind Zu­schüsse für Länder, Kommunen oder Unternehmen. So gibt der Bund zum Beispiel das Geld für die Förderung von Elektrobussen aus, aber am Ende sind es die Kom­munen, die den Bus besitzen. In diesem Fall würde eine Investitionsregel dem Bund keinen zusätzlichen Ver­schul­dungs­spiel­raum eröffnen.

Dieses Problem ließe sich nur mit einer Schuldenregel umgehen, die alle föderalen Ebenen einschließt.

Die Schuldenbremse in ihrer heu­tigen Form soll Inflation verhin­dern, indem sie die Neuverschuldung insgesamt be­grenzt. So soll ver­mieden werden, dass es zu viel Nachfrage nach Arbeit gibt, Be­schäftigte eine zu starke Po­sition in Lohnver­handlungen haben, die Löhne und damit die Preise zu stark steigen.

Die Erfahrung der letzten Jahre zeigt aber, dass Preissteigerungen auch ohne eine gesamtwirtschaftliche Über­aus­las­tung möglich sind. So stiegen zum Beispiel die Preise im Bausektor aufgrund knapper Kapa­zitäten viel schneller als in ande­ren Sektoren. Die Corona-Pandemie sorgte für ange­span­nte Lieferketten, die russische Invasion der Ukraine für plötzliche En­ergie­knapp­heit. Beides trieb einzelne Preise in ungeahnte Höhen, ohne dass eine gesamtwirtschaftliche Über­aus­lastung vorlag.

Möchte man die Klimaziele einhalten, wird es in den nächsten Jahren not­wendig sein, schnell Investitionen in einigen Bereichen (zum Beispiel für den Ausbau von Stromnetzen, Ein­bau von Wärmepumpen etc.) zu erhöhen. Das birgt das Risiko von Preis­steigerungen in den jeweiligen Bereichen, auch wenn die Wirtschaft insgesamt nicht ausgelastet ist.

Neben Inflation ohne Über­auslastung scheint umgekehrt auch Überauslastung ohne Inflation möglich. So wird seit meh­reren Jahren ein Fach­kräfte­mangel bean­standet, also eine Überaus­lastung im Arbeits­markt beklagt. Dennoch war keine breite Lohn­inflation zu beobachten.

Insgesamt ist also der Zusam­menhang zwischen allgemeiner Wirt­schafts­auslastung und Inflation wa­ckeliger als gedacht. Daher sollte man überlegen, ob man, anstatt sich allein auf eine Begrenzung der Neu­verschuldung zu verlassen, auch Preiseffekte einzelner Gesetze wie­der stringent analysiert. Die Ge­schäftsordnung der Bundes­regierung schreibt das übrigens bereits vor.